La "diga di Hoover": revisione significativa delle azioni per i certificati di emergenza?

C ome chiunque abbia seguito da vicino la saga dell'azione di certificazione della FAA contro la stella dell'airshow RA "Bob" Hoover durante gli anni '90 immaginerebbe, la "Hoover Bill" modifica le disposizioni di appello di 49 USC 44709 (Emendamenti, modifiche, sospensioni e revoche di certificati) per consentire a un titolare di certificato di ottenere una revisione provvisoria di un ordine di revoca di emergenza della FAA facendo appello al National Transportation Safety Board (il "consiglio"). Tuttavia, nei primi sei mesi dall'entrata in vigore del "Hoover Bill" il 6 aprile 2000, nessuno dei 24 richiedenti la revisione di un ordine di emergenza ha ottenuto con successo una sospensione; e, come discusso di seguito, ottenere una sospensione di un ordine di revoca di emergenza ai sensi di questa disposizione è quasi impossibile.

Di conseguenza, potrebbero essere necessarie ulteriori azioni da parte dei tribunali o del legislatore per realizzare l'intento manifesto del Congresso nell'emanare questa legge. Fino alla data in cui scrivo, nessun caso giudiziario riportato ha preso in considerazione la determinazione del consiglio di una revisione di emergenza ai sensi del disegno di legge Hoover. Come questo articolo dimostrerà, esistono questioni significative riguardo all'interpretazione dell'Hoover Bill da parte del consiglio e, in particolare, se la ristrettezza della revisione del consiglio e la sua deferenza alla FAA corrisponda all'intento del Congresso di fornire una revisione d'appello significativa.

Sfondo

La legge è stata emanata alla presentazione del senatore James Inhofe (R-OK) in seguito alla protesta pubblica quando Bob Hoover, un noto pilota acrobatico, si è visto revocare il certificato medico dalla FAA ¹ . La legislazione, che è stata emanata come Sezione 716 del Wendell H. Ford Aviation Investment and Reform Act for the 21st Century ("AIR-21"), PL 106-181 , stabilisce un processo di ricorso per le azioni di certificazione di emergenza.

Gruppi di interesse tra cui Air Line Pilots Association, Allied Pilots Association, Experimental Aircraft Association, National Air Transportation Association, NTSB Bar Association, Air Transport Association, AOPA Legislative Action, National Air Carrier Association, National Business Aircraft Association e Regional Airline Association hanno tutti sostenuto questo legislazione per "fornire un giusto processo ai titolari di certificati dove ora non esiste, senza compromettere la sicurezza aerea". ²

La procedura è la seguente: Entro 48 ore dalla ricezione di un ordine di revoca urgente, l'aviatore deve richiedere che il consiglio riesamini la natura "urgente" della revoca. Quindi, entro 48 ore, il consiglio deve accogliere le argomentazioni di entrambe le parti e, successivamente, deve prendere una decisione entro cinque giorni dal deposito originale. Durante il riesame “d'urgenza”, la revoca resta in vigore. Se il consiglio determina che non c'è "emergenza", l'ordine di revoca viene temporaneamente sospeso e l'aviatore può continuare a volare. Il processo di revoca nei confronti dell'aviatore prosegue, invece, con procedimento d'appello abbreviato (60 giorni); la sospensione non conclude il procedimento ma risparmia all'aviatore l'effetto della revoca senza udienza, e l'aviatore deve comunque difendere la revoca in via non urgente pur continuando ad esercitare i privilegi del suo certificato.

Se il consiglio decide che c'è davvero una "emergenza", allora la revoca rimane in vigore e il pilota non può volare mentre il caso viene deciso nel merito.

L'autorità del consiglio ai sensi dello statuto è limitata a determinare se esiste una "emergenza"; in base allo statuto e al regolamento del consiglio stesso, il consiglio non ha l'autorità per determinare in questa fase se il reclamo sia effettivamente fondato, o anche se i fatti addotti nel reclamo costituirebbero motivo di revoca.

L'11 luglio 2000, il consiglio ha emanato norme procedurali provvisorie, che sono state pubblicate su 65 Fed. Reg. 42637 e sono ora definitivi e codificati in 39 CFR 821.52 et seq . In sintesi, il consiglio ha delegato il compito di gestire queste revisioni di emergenza al suo capo giudice amministrativo ("ALJ"). La decisione dell'ALJ non è appellabile al consiglio completo. L'aviatore non ha diritto ad un'udienza probatoria o ad una discussione orale. Il riesame dell'ALJ è limitato alla questione se, sulla base degli atti e delle omissioni del titolare del certificato come affermato nel reclamo, l'amministratore abbia abusato del proprio potere discrezionale nel determinare l'esistenza di un'emergenza. L'ALJ è tenuto ad accettare come vere tutte le affermazioni fattuali del reclamo. Pertanto, il titolare del certificato non è autorizzato a offrire la prova che le affermazioni della FAA sono false o, in effetti, che i fatti addotti nella denuncia semplicemente non avrebbero potuto verificarsi come sostiene la FAA.

Risultati fino ad oggi

Fino all'ottobre 2000, un totale di 24 casi erano stati appellati al consiglio sotto 49 USC 44709(e)(3). Sei di tali ricorsi sono stati respinti per motivi meramente procedurali (uno è stato depositato oltre il termine di 48 ore ³ , due hanno omesso di allegare copia dell'ordinanza impugnata da ⁴ , e tre hanno omesso di enumerare specifici motivi di ricorso ⁵ ). Per quanto riguarda i restanti 18 casi, in ogni caso è stata negata la sospensione .

Un numero significativo di questi casi comporta la definizione di "emergenza". Sorprendentemente, tali ricorsi sono stati uniformemente respinti senza riscontrare circostanze di urgenza o di emergenza. A partire dal giugno 2000, il consiglio si è confrontato con una serie di argomentazioni secondo cui, nonostante la gravità delle accuse contro un aviatore, non vi era urgenza di revocare un certificato, generalmente a causa del notevole lasso di tempo intercorso tra gli sforzi investigativi della FAA e la data di revoca.

I fatti dell'Amministratore contro Esser , Docket No. SE-15992 (29 giugno 2000), sono illustrativi. Esser possedeva un certificato ATP e volava per Scenic Air, un vettore Part 135. A seguito di un controllo di rampa di Scenic Air, Esser è stato accusato di aver pilotato 13 voli a noleggio durante un solo mese, gennaio 1999, a seguito della scadenza del suo certificato medico di seconda classe il 31 dicembre 1998 (il certificato medico sarebbe stato rinnovato a gennaio o febbraio 1999). Apparentemente, inoltre, Esser non è riuscito a ottenere un briefing meteorologico completo per un singolo viaggio nel gennaio 1999 e ha omesso o riportato in modo errato le voci del registro relative ai voli del gennaio 1999.

Circa un anno e mezzo dopo, sulla base di queste presunte violazioni, la FAA ha revocato il certificato ATP di Esser in via di emergenza. In particolare, al momento della revoca, il certificato medico di Esser era in vigore e non sono state contestate violazioni avvenute oltre 17 mesi prima della revoca.

Nella sua petizione, Esser ha affermato che (1) le accuse addotte, se vere, non giustificherebbero una revoca del certificato ⁶ ; (2) che gli obblighi di tenuta dei registri che si presume siano stati violati sono stati imposti a Scenic Air, non a Esser personalmente; e (3) "quanta emergenza può esistere" quando si è verificato un tale lasso di tempo? ⁷

La FAA ha risposto che il lasso di tempo, “sebbene deplorevole . . . non sminuisce l'importanza delle accuse della FAA o la continua minaccia alla sicurezza pubblica che è alla base delle accuse della FAA”. ⁸

Il giudice capo Fowler ha adottato questo ragionamento:

“L'affermazione del convenuto secondo cui non esiste una vera emergenza, poiché l'amministratore non ha avviato rapidamente un'azione di certificazione contro di lui dopo aver avviato le sue indagini su questa questione, è stata debitamente annotata. A prima vista, un tale argomento sembrerebbe convincente, poiché il termine "emergenza" è comunemente usato per descrivere situazioni che richiedono un'attenzione immediata. Il termine 'emergenza', tuttavia, è utilizzato anche per descrivere situazioni di natura grave, indipendentemente dalla sensibilità temporale. L'autorità emergenziale dell'Amministratore, derivante dal suo dovere di tutelare la pubblica sicurezza, contempla chiaramente quest'ultima circostanza. Impedire all'amministratore di esercitare la sua autorità di emergenza qui perché non ha agito contro il convenuto in quello che considera un modo sufficientemente tempestivo per riflettere l'esistenza di un'emergenza significherebbe ignorare sia che le sue accuse affrontano problemi di sicurezza pubblica critici che lei è tenuto a sostenere e che, per i motivi sopra indicati, i gravi compromessi per la sicurezza aerea causati dalle presunte azioni della convenuta potrebbero essere facilmente aggravati se non fosse per l'immediata efficacia del suo ordine. ⁹

Un linguaggio simile appare quasi alla lettera in molte altre decisioni. ¹⁰ Questa definizione di "emergenza" chiaramente non è ciò che il senatore Imhofe aveva in mente quando ha sponsorizzato l'originale Hoover Bill e le sue disposizioni infine emanate in AIR-21. ¹¹

Quattro dei casi per i quali è stata chiesta la revisione ai sensi del 49 USC 44709(e)(3) derivavano da una serie di circa 35 azioni di certificazione che erano state avviate dalla FAA a seguito di un audit dei registri di addestramento dei titolari di certificato di dispatcher di aeromobili che avevano frequentato Embry Riddle Aeronautical University ("ERAU") nel 1998 e nel 1999. ¹² In questi casi, i registri ERAU relativi ai titolari del certificato non hanno dimostrato che lo studente aveva completato il numero richiesto di ore di formazione, una parte delle quali era credito per precedenti formazione ed esperienza.

Di questi casi, la petizione Baird ¹³ è stata particolarmente illustrativa. Baird si è laureato all'ERAU e successivamente è stato impiegato, dal settembre 1999 fino almeno all'agosto 2000, presso Continental Airlines come spedizioniere aereo. Ha ricevuto ulteriore formazione sul posto di lavoro da Continental e non è stata coinvolta in alcun incidente o inconveniente, né è stata accusata di aver violato alcuna normativa applicabile. Quando è stata informata dell'audit dell'ERAU da parte della FAA nel marzo 2000, ha prontamente scritto alla FAA e ha fornito ulteriori dettagli certificati sulla formazione dall'ERAU, dimostrando così di aver effettivamente ricevuto l'istruzione necessaria. Baird non ha ricevuto risposta dalla FAA fino a quando l'ordine di emergenza che sospende il suo certificato non è stato emesso il 17 agosto 2000.

Sulla petizione di Baird per la revisione, il giudice Fowler ha affermato:

Sembrerebbe che, dopo aver ricevuto tale lettera in risposta alla sua richiesta di ulteriori informazioni, la FAA avrebbe dovuto almeno informare la convenuta di quali informazioni considerasse carenti e darle l'opportunità di sanare qualunque fosse la carenza prima di procedere ulteriormente . Invece, il convenuto non ha sentito assolutamente nulla dalla FAA durante il periodo intermedio di circa cinque mesi prima dell'emissione dell'ordine dell'amministratore. Il sottoscritto lo trova piuttosto sgomento… ¹⁴

Tuttavia, il giudice Fowler ha confermato l'ordine di emergenza, ritenendo di dover accettare come vera l'affermazione fattuale della FAA secondo cui non si poteva dimostrare che Baird possedesse tutte le qualifiche per il certificato che possedeva, il che costituiva un serio problema di sicurezza. ¹⁵

Ancora una volta, alla luce dello scopo manifesto dell'Hoover Bill, il diniego della petizione di Baird sembra abbastanza anomalo. ¹⁶ Infatti, applicando le norme ora in vigore ai sensi dello statuto e del regolamento del Consiglio, anche Bob Hoover non avrebbe successo nell'impugnare la revoca urgente del suo certificato medico se si ripetesse oggi.

La Hoover Bill è efficace?

In questo contesto, devono essere sollevati seri interrogativi sull'efficacia della Hoover Bill nel raggiungere lo scopo previsto. Come indica l'analisi precedente, i titolari di certificati stanno battendo zero su 24 in questi procedimenti. È chiaro che la nuova procedura non consente agli aviatori una revisione significativa delle revoche di emergenza. Considerato il linguaggio dello statuto e del regolamento consiliare – che limitano il controllo all'esistenza di una “emergenza” e del tutto precludono la considerazione dell'urgenza, dell'esigenza o della sussistenza di motivi di fatto per la revoca stessa – occorre approfondire gli obiettivi originari del Hoover Bill e se lo statuto debba essere ulteriormente modificato per facilitare gli scopi manifesti del Congresso.

In particolare, dovrebbero essere prese in considerazione le seguenti questioni che richiedono una revisione o almeno un chiarimento:

• Se può esistere una "emergenza" quando la FAA, con conoscenza dei fatti rilevanti, non ha agito rapidamente per revocare un certificato;
• Se le violazioni verificatesi in passato, senza ulteriori e senza prove specifiche a supporto della possibilità di un futuro ripetersi o di una futura minaccia alla sicurezza aerea, possano costituire una "emergenza";
• Se un titolare di certificato debba essere autorizzato a offrire prove di successiva condotta favorevole, formazione o misure correttive per mitigare la constatazione di una "emergenza" rispetto a una limitata cattiva condotta pregressa;
• Se le prove fattuali di qualsiasi tipo che tendono a confutare le accuse della FAA debbano essere ammissibili e rilevanti per la constatazione di una "emergenza".

Destinato originariamente a "fornire una via praticabile di appello attraverso l'NTSB, scoraggiare l'uso da parte della FAA dei poteri di revoca di emergenza tranne nei casi in cui assolutamente giustificato, consentire all'NTSB di utilizzare la propria esperienza per giudicare la necessità di azioni di emergenza e proteggere i diritti dei piloti", ¹⁷ il Hoover Bill ha fallito nel suo scopo essenziale e deve essere ripensato.

---

Questa appendice , un elenco dei casi ricercati per questo articolo, è disponibile in formato PDF (Portable Document Format) di Adobe. Un lettore gratuito per i file PDF è disponibile sul sito Web di Adobe .

---

Appunti

1. Nel 1992, gli ispettori per la sicurezza della FAA hanno osservato l'esibizione di Hoover a uno spettacolo aereo a Oklahoma City. Due mesi dopo, gli ispettori hanno presentato rapporti affermando che il volo di Hoover era stato gravemente imperfetto e che sembrava "fragile". Il 21 dicembre 1992, Hoover si è sottoposto, su richiesta della FAA, a una visita medica ed è stato ritenuto idoneo sia dai medici indipendenti che dallo psichiatra nominato dalla FAA che lo avevano esaminato. Il 14 aprile 1993, la FAA lo ha messo a terra. Hoover è stato riesaminato all'UCLA e ritenuto idoneo a volare. Due medici della Georgetown Medical School hanno sostenuto la decisione della FAA di mettere a terra Hoover senza esaminarlo. Il certificato medico di Hoover gli è stato restituito, ma è stato immediatamente revocato dalla FAA nel dicembre 1993. Solo dopo la revoca la FAA ha affermato, per la prima volta, che la presunta incapacità di Hoover di volare non era correlata alla menomazione che i medici della FAA avevano originariamente riscontrato .
   
   
2. Dichiarazione di base del Sen. James M. Inhofe, 145 Cong. Rec. S3440, 25 marzo 1999 .
   
   
3. Amministratore contro Sipp , Docket No. SE-15956 (23 maggio 2000).
   
   
4. Amministratore v. Howell , Docket No. NA-34 (15 agosto 2000); Amministratore contro Broff , Docket No. SE-16101 (16 ottobre 2000).
   
   
5. Amministratore contro Berko , Docket No. SE-16032 (28 agosto 2000); Amministratore contro Wilen , Docket No. NA-35 (8 settembre 2000); Amministratore v. Ketchersid , Docket No. SE-16095 (4 ottobre 2000).
   
   
6. L'Enforcement Sanction Guidance Table della FAA (Ordine FAA 2150.3A) raccomanda una sospensione da 30 a 180 giorni per ogni violazione.
   
   
7. Administrator v. Esser , Docket No. SE-15992 (29 giugno 2000), op. alle 6.
   
   
8. documento d'identità .
   
   
9. ID . alle 8.
   
   
10. Si veda, ad esempio , Administrator v. Spatz , Docket No. SE-16028 (21 agosto 2000), op. a 6-7; Amministratore v. Huey , Docket No. SE-16023 (10 agosto 2000), op. alle 7.
    
    

11. Nella sua dichiarazione in aula ( supra , n. 4), il Sen. Inhofe ha osservato:

    L'esperienza di Bob Hoover è solo una delle tante. Ho visitato altri piloti a cui è stata revocata la licenza in caso di emergenza. Piloti come Ted Stewart che è stato un pilota dell'American Airlines per più di 12 anni ed è attualmente un capitano del Boeing 767. Fino al gennaio 1995, Ted non aveva reclami registrati contro di lui o contro il suo volo. Nel gennaio 1995 la FAA ha sospeso la sua autorità esaminatrice come parte di un più ampio sforzo della FAA per rispondere a un problema di valutazioni falsificate. L'intero National Transportation Safety Board (NTSB) ha esonerato Ted nel luglio 1995. Nel giugno 1996, ha ricevuto una seconda revoca. Una delle accuse in questa seconda revoca riguardava la falsificazione dei record per un certificato di istruttore di volo con abilitazione multimotore e il suo certificato di pilota di trasporto aereo (ATP) risalente al 1979. Ricorda, una revoca di emergenza significa che perdi immediatamente il tuo certificato, quindi nella maggior parte dei casi ciò significa che il titolare del certificato perde la sua fonte di reddito. Fortunatamente nel caso di Ted, il suo datore di lavoro gli ha affidato un lavoro d'ufficio mentre la questione veniva giudicata.

    Come la maggior parte, ho messo in dubbio come una presunta violazione di 17 anni e mezzo nel caso Stewart possa costituire un'emergenza; soprattutto, dal momento che Ted non era stato citato per nessuna causa negli anni successivi. Tuttavia, la FAA ha perseguito con forza questa azione.

    Dichiarazione di base del Sen. James M. Inhofe, 145 Cong. Rec. S.3440, 25 marzo 1999 .

12. Si veda , in generale, Administrator v. Berko , Docket No. SE-16032 (28 agosto 2000); Amministratore contro Bobbett , Docket No. SE-16031 (28 agosto 2000); Amministratore contro Baird , Docket No. SE-16033 (29 agosto 2000); e Amministratore contro Koberg , Docket No. SE-16061 (1 settembre 2000); Amministratore contro O'Malley , Docket No. SE-16065 (7 settembre 2000).
    
    
13. Id.
    
    
14. Id. , scivolare op. sul 4-5.
    
    
15. Id.
    
    
16. Tutti i 24 casi sono stati ascoltati dal giudice capo William E. Fowler, Jr., sebbene il regolamento del consiglio lo autorizzi ad assegnare questi casi ad altri giudici. L'autore ha avuto il privilegio di discutere con il giudice capo Fowler il 20 ottobre 2000, quali circostanze – se del caso – potrebbero mai giustificare la concessione della sospensione autorizzata dalla sezione 44709 (e) (3). Dopo aver riflettuto per alcuni istanti, ha detto: "Sarebbe difficile pensare a qualcuno, data l'ampia discrezione concessa all'amministratore e la nostra incapacità di rivedere le sue determinazioni fattuali".
    
    
17. http://www.eaa.org/communications/eaanews/pr/000317_hoover.html