Immagino un caso in cui il pubblico ministero può interpretare regolamenti ambigui nel mezzo del processo e il giudice è vincolato dall'interpretazione di quel pubblico ministero. Peggio ancora, e se anche la corte d'appello fosse tenuta a dare deferenza alle interpretazioni ad hoc del pubblico ministero? 1 Dici che questo non può accadere nel sistema legale statunitense? E il giusto processo? Indovina ancora; è successo – nel regime di "applicazione divisa" in cui la FAA ha l'autorità di applicazione legale sul certificato di un aviatore, mentre l'NTSB dovrebbe agire come autorità giudicante d'appello. 2
La FAA ha sempre promulgato interpretazioni dei regolamenti dell'aviazione federale (FAR) attraverso la regolamentazione e l'emissione di linee guida politiche scritte. A causa di una recente decisione, gli avvocati della FAA possono ora interpretare le FAR contro un titolare di certificato durante un procedimento contenzioso in contraddittorio. Inoltre, l'interpretazione dell'avvocato del contenzioso della FAA sarà vincolante non solo per il convenuto ma anche per il giudice e l'autorità giudicante d'appello. Questo pericoloso precedente è il risultato di una recente decisione d'appello federale. Garvey, FAA contro NTSB e Richard Lee Merrell , (FAA contro Merrell), 190 F. 3rd 571, 577 (DC Cir. 1999) .
Che cosa è successo al tradizionale sistema di applicazione divisa?
Per capire il problema con questo nuovo precedente, bisogna capire come funziona il sistema. I titolari di certificati FAA che devono affrontare un'azione legale FAA che comporta un ordine di sospensione, revoca o sanzione civile possono presentare ricorso a un giudice di diritto amministrativo (ALJ) del National Transportation Safety Board (NTSB). 49 CFR 821.35(a) . L'aviatore o un'azienda aeronautica è considerato un convenuto e ha diritto a un'udienza probatoria davanti al giudice dell'NTSB. La decisione finale dell'ALJ può essere appellata all'intero NTSB (The Board). 49 CFR 821,50 . Il Consiglio non è vincolato dalle conclusioni dell'ALJ ma può esaminare il verbale alla ricerca di prove per determinare se il giudice abbia commesso un errore di fatto o di diritto. L'NTSB può quindi annullare o sostenere la decisione dell'ALJ.
Nello svolgimento della sua funzione giudicante d'appello, l'NTSB è sempre stato vincolato dalle norme e dai regolamenti validamente promulgati dalla FAA. Lo stesso dicasi per le interpretazioni delle norme e dei regolamenti validamente adottate dall'Amministratore.
Tradizionalmente, le imprese aeronautiche e gli aviatori erano a conoscenza delle norme e dei regolamenti che si applicavano a loro. È importante sottolineare che i professionisti dell'aviazione dovrebbero essere informati in anticipo di qualsiasi interpretazione FAA dei FAR che potrebbe influire sul loro diritto di detenere un certificato ed esercitare i privilegi previsti. In effetti, l'essenza stessa del giusto processo richiede un preavviso e la possibilità di essere ascoltati, prima che i diritti oi privilegi concessi dalla legge o consentiti dal regolamento possano essere revocati. Ciò dovrebbe essere vero anche per quanto riguarda le parti soggette a regolamentazione da parte della FAA o di altre agenzie federali.
FAA certificate holders are afforded due process with respect to the FARs because the rules are issued pursuant to the rulemaking process. The process includes prior notice and an opportunity to comment on the propriety of the proposed rule. The importance of this procedure has been stressed by recent amendments that require that the rulemaking procedures be written in “plain language” so that regulated parties will receive fair notice of the rules that will bind them. 14 CFR 11 (as amended, Aug.19, 2000).
L'industria aeronautica è stata informata delle interpretazioni ufficiali della FAA dei regolamenti mediante ordini FAA, manuali FAA, circolari consultive, interpretazioni delle regole del consiglio generale, ecc. In genere, è stata emessa una qualche forma di linea guida politica scritta per avvisare i titolari di certificato di come le regole devono essere interpretate e applicate. La maggior parte di queste pubblicazioni della FAA sono state considerate di natura consultiva e viste dai tribunali come spiegazioni delle buone pratiche per gli impiegati degli aviatori a seconda delle circostanze fattuali.
Ora, a causa della recente decisione d'appello federale discussa in questo articolo, gli avvocati della FAA possono fornire interpretazioni vincolanti delle FAR nel bel mezzo di un contenzioso avversario! Inoltre, sembra che molti ordini e manuali FAA, precedentemente considerati consultivi, diventeranno ora interpretazioni vincolanti dei regolamenti!
"I fatti difficili fanno una cattiva legge" – FAA contro Merrell
Il capitano Richard Lee Merrell era il pilota in comando del volo Northwest Airlines 1024 in partenza da LAX il 19 giugno 1994. Il controllo del traffico aereo (ATC) gli ordinò di salire e mantenere 17.000 piedi. Il capitano Merrell ha riletto correttamente l'autorizzazione. Un minuto dopo, l'ATC ha ordinato al volo 94 dell'American Airlines di salire e mantenere i 23.000 piedi. Il comandante del volo americano ha prontamente e correttamente riletto la sua autorizzazione. Il Capitano Merrell ascoltò le istruzioni per il volo americano 94, ma credeva davvero che fossero dirette al suo volo 1024. Sulla base della sua percezione e in conformità con la procedura corretta, il Capitano Merrell rilesse le istruzioni per la salita di 23.000 piedi all'ATC. Sfortunatamente, quando il capitano Merrell ha riletto l'autorizzazione, il pilota americano stava rileggendo la sua autorizzazione. La trasmissione del capitano Merrell è stata bloccata. Poiché il sistema radio ATC può gestire solo una trasmissione radio alla volta su una data frequenza, ATC ha ricevuto solo il readback dal pilota americano. L'ATC non ha potuto rilevare che il readback del capitano Merrell era stato bloccato. Il capitano Merrell, che non sapeva che l'ATC non aveva ricevuto il suo readback, iniziò a salire a 23.000 piedi. L'ATC ha notato la deviazione e ha chiamato il capitano Merrell che è tornato immediatamente a 17.000 piedi; tuttavia, aveva già violato gli standard di autorizzazione e separazione. 3
La FAA ha emesso un ordine di esecuzione legale contro Merrell, sanzionandolo per "incuria disattenta" in violazione della sezione 14 CFR 91.123 (b) (operando in contrasto con un'istruzione ATC) e della sezione 14 CFR 91.123 (e) (a seguito di un nulla osta rilasciato a un altro pilota). Merrell ha presentato ricorso contro l'ordine della FAA all'NTSB. Il giudice dell'NTSB ha concordato con la FAA in udienza e ha confermato l'ordine della FAA che sanzionava il capitano Merrell per aver deviato da un'istruzione ATC chiaramente trasmessa.
Il capitano Merrell ha presentato ricorso contro la decisione dell'ALJ all'NTSB. Il consiglio al completo ha esonerato il capitano Merrell e ha scoperto che aveva commesso un errore di percezione; tuttavia, il Consiglio ha anche ritenuto che egli non stesse svolgendo le sue funzioni in modo negligente o comunque non professionale. Il Consiglio ha ritenuto che errori di questo genere non fossero sempre il risultato di disattenzione. Merrell aveva fatto una lettura completa. Se non fosse stato per la trasmissione soffocata, l'equivoco sarebbe stato scoperto. ATC sarebbe stato in grado di correggere l'errore. La FAA ha impugnato la decisione del Consiglio presso la DC Circuit Court of Appeals.
La Corte d'Appello relega l'NTSB al timbro di gomma
In appello, la FAA ha sostenuto che l'NTSB è tenuta a rimettersi all'interpretazione del contenzioso da parte della FAA dei propri regolamenti. L'NTSB ha rifiutato di rinviare alla FAA in questo caso. Il Consiglio ha stabilito che l'Agenzia non aveva fornito alcuna prova di alcun orientamento politico scritto validamente adottato sulla questione. L'NTSB riteneva che l'agenzia avesse semplicemente offerto le "dichiarazioni di contenzioso" degli avvocati delle forze dell'ordine della FAA sulla questione di come interpretare i regolamenti relativi a un'autorizzazione ATC fraintesa. Il Consiglio ha ritenuto che l'interpretazione del regolamento sulla negligenza del capitano in determinate circostanze fosse di natura fattuale ed è sempre stato tra le prerogative del Consiglio ribaltare le conclusioni fattuali relative a presunte violazioni delle regole.
La DC Circuit Court of Appeals ha annullato la decisione dell'NTSB e ha ritenuto che il rifiuto del Consiglio di rinviare alla FAA su questa questione di interpretazione dell'agenzia fosse un "errore". I giudici di circoscrizione hanno stabilito che:
La FAA non è tenuta a promulgare interpretazioni attraverso la creazione di regole o l'emissione di linee guida politiche, ma può invece farlo attraverso un contenzioso dinanzi all'NTSB …. Il fatto che questa modalità di interpretazione regolamentare sia necessariamente avanzata attraverso le dichiarazioni legali del contenzioso non solleva l'NTSB dal suo obbligo statutario di accordare la dovuta deferenza. FAA contro Merrell a 577-578 .
La Circuit Court è arrivata al punto di dire al Consiglio che poiché la FAA ha il diritto di lanciare nuove politiche attraverso un giudizio amministrativo, "a volte può essere necessario per l'NTSB accogliere tali politiche modificando il suo corso prudenziale giurista". Ancora più sorprendentemente, la Corte ha ritenuto che "poiché il Consiglio è tenuto a seguire tali interpretazioni, a volte può essere necessario e opportuno che il Consiglio si discosti dalla sua precedente giurisprudenza".
La decisione Merrell crea un nuovo e problematico precedente
La decisione nel caso Merrell da parte della Corte d'Appello DC ha conseguenze terribili per gli aviatori. Quando si legge l' intera opinione di Merrell e si considera il linguaggio del circuito DC citato sopra, diventa evidente che i giudici hanno castrato l'NTSB come autorità giudicante. Se gli avvocati dell'esecuzione in un'agenzia possono interpretare i regolamenti e stabilire la politica nel mezzo di un procedimento in contraddittorio, in modo tale che l'interpretazione sia vincolante per l'autorità giudicante d'appello, qualunque autorità l'agenzia (l'NTSB in questo caso) pensasse di essere stata resa impotente .
Il caso Merrell contiene un linguaggio enfatico, stabilendo un ampio precedente, che avrà un impatto significativo sul contenzioso sull'applicazione della FAA a scapito dei titolari di certificati. La forte opinione del Circuito DC che prevale sull'NTSB a Merrell è particolarmente problematica perché il tribunale del circuito non ha mai spiegato esattamente perché le dichiarazioni dell'avvocato del contenzioso costituiscano interpretazioni legali "correttamente adottate" dei regolamenti FAA. I giudici sostengono a parole il requisito secondo cui le interpretazioni devono essere "validamente adottate", ma non hanno mai spiegato come la FAA abbia rispettato il requisito.
La FAA può ora interpretare le FAR contro gli aviatori senza preavviso
Se un'interpretazione di una norma deve essere applicata a una parte regolamentata, la parte dovrebbe ricevere un preavviso equo. Il tribunale di circoscrizione ha affrontato il fatto evidente che il capitano Merrell non aveva un preavviso (equo) dell'interpretazione della FAA semplicemente affermando che lo stesso FAR 91.123 forniva un preavviso sufficiente. I giudici ritenevano che il regolamento fosse abbastanza chiaro da mettere a conoscenza del Capitano Merrell l'interpretazione del contenzioso di tale regolamento da parte della FAA. In effetti, la DC Circuit Court ha ritenuto che la FAA possa persino fornire nuove interpretazioni dei regolamenti durante il contenzioso, purché l'interpretazione non sia "chiaramente errata" in modo da risultare in "manifesta ingiustizia".
Se la FAA può fare a meno del preavviso per quanto riguarda qualsiasi nuova interpretazione, allora le regole dovrebbero essere abbastanza chiare o coloro che sono vincolati da esse saranno negati al giusto processo. Apparentemente i giudici ritenevano che le FAR fossero chiare e che le interpretazioni della FAA fossero le uniche logiche coerenti con la sicurezza. 4
La realtà è che i professionisti dell'aviazione considerano molti dei FAR piuttosto ambigui. L'ambiguità diventa evidente quando i FAR vengono applicati a circostanze operative variabili. Pertanto è fondamentale che un'autorità giudiziaria con esperienza in materia di sicurezza aerea abbia il potere di rivedere le interpretazioni quando le regole vengono applicate a errori operativi nel contesto dell'applicazione.
La Circuit Court ha ignorato il problema: la FAA indossa due cappelli
Perché il tribunale distrettuale era così critico nei confronti dell'NTSB, duro con il capitano Merrell e favorevolmente disposto nei confronti della FAA? La risposta è la parola “S” – sicurezza. I giudici pensavano di schierarsi con la FAA nell'interesse della sicurezza.
È vero che gli avvocati e i funzionari normativi della FAA si sforzano di scrivere regole e fornire indicazioni politiche per migliorare la sicurezza. È discutibile se gli avvocati dell'applicazione che si legano a provare le sanzioni durante il contenzioso in contraddittorio stiano emettendo interpretazioni della politica di sicurezza "validamente adottate".
Il tribunale di Merrell ha osservato che l'amministratore della FAA ha l'autorità ai sensi del Federal Aviation Act di prescrivere regolamenti e standard minimi per la sicurezza e il commercio aereo. In base allo stesso statuto, la FAA ha l'autorità di far rispettare i suoi regolamenti contro i titolari di certificati. Pertanto, l'Agenzia ha una funzione di definizione delle politiche in materia di sicurezza e una funzione di applicazione della polizia. Credi che il procuratore di polizia sia un vero decisore politico?
Gli avvocati dell'applicazione della FAA possono eludere il precedente legale dell'NTSB
A mio parere, il tribunale di Merrell non è riuscito a giustificare se le interpretazioni del contenzioso da parte degli avvocati della FAA che svolgono una funzione esecutiva costituiscano regolamenti "validamente adottati". Il tribunale ha considerato le "dichiarazioni di contenzioso" degli avvocati dell'esecuzione, che argomentano in una questione di contenzioso contestato, come aventi lo stesso peso dei regolamenti e delle dichiarazioni di politica stabilite nell'ambito del processo di regolamentazione. Un avvocato semplicemente non è un funzionario normativo neutrale e distaccato. Per il tribunale richiedere all'NTSB di trattare tali interpretazioni nel "culmine della battaglia" come una politica di sicurezza normativa è "eufemisticamente", irrealistico e ingiusto nei confronti degli aviatori.
La decisione Merrell ha l'effetto di viziare il diritto di appello del titolare del certificato. Il tribunale di circoscrizione ha affermato che "la FAA può lanciare nuove politiche attraverso un giudizio amministrativo e che potrebbe essere necessario per l'NTSB accogliere tali politiche modificando il suo corso prudenziale giurista". [enfasi aggiunta].
La corte sta davvero dicendo che il precedente giudiziario dell'NTSB è fuori dalla finestra. Un avvocato dell'applicazione della FAA può aggirare il precedente legale dell'NTSB interpretando i regolamenti in modo da giustificare sanzioni contro gli aviatori. Affinché i giudici dicano al Consiglio di "adattarsi" "cambiando il suo corso giurisprudenziale", la corte ha in effetti detto al Consiglio che devono approvare qualsiasi interpretazione della FAA che non sia chiaramente errata.
L'NTSB ha iniziato a timbrare le interpretazioni della FAA?
La Corte d'Appello di Merrell ha annullato l'NTSB e ha rinviato il caso al Consiglio per il rispetto della sua decisione. Di conseguenza, il consiglio ha sostenuto l'ordine contro il capitano Merrell. Amministratore v. Merrell , ordinanza n. EA 4814 (13 gennaio 2000) .
Nell'unica decisione riportata dopo il caso Merrell , il Consiglio ha approvato un'altra interpretazione della FAA. Questa volta il problema era la corretta interpretazione del FAR 65.17(b) in riferimento all'Ordine FAA 8610.4g . L'ordine è un manuale FAA che fornisce indicazioni sul collaudo e l'esame della meccanica. Amministratore v. Rodriguez , ordine NTSB n. EA4836, Docket SE 15854 (14 aprile 2000) .
Nel caso Rodriguez , la FAA ha sospeso d'urgenza il certificato di un meccanico, ma gli ha permesso di sottoporsi a un riesame delle sue qualifiche. Il grado minimo di superamento secondo FAR 65.17 (b) è del 70 percento. Durante il test il meccanico ha risposto correttamente alla maggior parte delle domande per ottenere un punteggio del 90%. In una delle aree tematiche ha perso due domande. L'esaminatore meccanico designato ha interrotto l'esame e il meccanico ha fallito. Secondo l'interpretazione della regola da parte della FAA secondo il manuale dell'esaminatore, anche se un meccanico ha ottenuto un punteggio molto alto nell'intero test, il suo fallimento nel rispondere correttamente al 70% delle domande in una qualsiasi area tematica del test si tradurrebbe in un fallimento. Questo potrebbe essere molto ingiusto se si considera che la FAA potrebbe richiedere solo poche domande in ciascuna area tematica. Pertanto, se il meccanico risponde solo a un paio di domande sbagliate nell'intero test ma queste domande rientrano in un'area tematica, potrebbe fallire l'intero test anche se potrebbe aver ottenuto un voto complessivo superiore al 90%.
L'ALJ si è pronunciata a favore della FAA contro il signor Rodriguez. Ha ricevuto un voto negativo e ha fatto appello all'intero consiglio. Il Consiglio, ovviamente consapevole della decisione della DC Circuit Court nel caso Merrell , "si è rimesso" all'interpretazione dell'agenzia del FAR 65.17(b) come spiegato nell'ordinanza FAA 8610.4g , e ha approvato l'ordinanza FAA contro il signor Rodriguez.
Conclusione
Coloro che hanno lavorato a Washington, DC, sanno che ci sono quattro rami del governo. Abbiamo imparato circa tre a scuola. Ci sono sempre stati controlli ed equilibri tra questi tre: il ramo esecutivo, il ramo legislativo e il ramo giudiziario. Il quarto ramo – l'agenzia amministrativa – ha un enorme potere sulla sua industria regolamentata. In passato tale potere doveva essere esercitato attraverso regolamenti validamente adottati. I cittadini erano protetti contro le interpretazioni scorrette mediante un sistema di revisione giudiziaria amministrativa integrato. Ora, gli avvocati dell'agenzia possono interpretare i regolamenti a favore dell'Agenzia durante il contenzioso. Anche supponendo che questi avvocati del contenzioso interpretino per raggiungere la sicurezza e non solo per vincere, la decisione Merrell ha sconvolto i controlli e gli equilibri precedentemente forniti dalla funzione giudicante dell'NTSB.
Il Consiglio dovrebbe avere la facoltà di distinguere tra interpretazioni legali scritte validamente adottate dei regolamenti e deduzioni fattuali da parte degli avvocati dell'applicazione della FAA fatte durante un procedimento in contraddittorio allo scopo di ottenere sanzioni contro gli aviatori. È giunto il momento per i titolari di certificati FAA di andare al Congresso e frenare il potere della FAA.
Un avvocato dell'aviazione che rappresenta un cliente che può permettersi di appellarsi alle sentenze di un giudice di diritto amministrativo dovrebbe studiare attentamente una recente decisione della Corte Suprema degli Stati Uniti sulla questione della "deferenza". La Corte Suprema nel maggio di quest'anno ha affermato che “le interpretazioni contenute nelle dichiarazioni politiche, nei manuali delle agenzie e nelle linee guida di applicazione, tutte prive di forza di legge, non giustificano. . . deferenza." Christensen v. Contea di Harris, 120 S.Ct. 1913, 146 L.Ed. 2d 914 (2000) . Il caso Christensen non ha coinvolto la FAA; inoltre, riguardava questioni di lavoro invece che di sicurezza aerea. Tuttavia, la Corte Suprema degli Stati Uniti sembra pensare che il ragionamento dei giudici della Corte d'Appello del Circuito DC possa essere sbagliato! Un buon avvocato dell'aviazione con un cliente impegnato potrebbe essere in grado di rovesciare Merrell .
1. Gli avvocati della FAA sottolineano rapidamente che le azioni legali della FAA non sono procedimenti "penali". Sebbene sia vero, l'azione di applicazione legale cerca sanzioni che possono privare un'azienda di aviazione o un aviatore del diritto di detenere una licenza utilizzata per generare un sostentamento. Chiedi a qualsiasi titolare di certificato che è stato il convenuto in un'azione esecutiva della FAA se è stato perseguito.
2. L'NTSB indossa due cappelli. Oltre alla ben nota funzione del Consiglio per indagare sugli incidenti e determinare le probabili cause, l'NTSB ha un Ufficio dei giudici di diritto amministrativo, autorizzato a rivedere gli ordini della FAA che influiscono negativamente sugli aviatori e sulle imprese dell'aviazione.
3. Per ulteriori informazioni sulla regola interpretativa della FAA in merito ai readbacks di autorizzazione, vedere l'articolo dell'editorialista di AVweb Rick Durden in The Pilot's Lounge .
4. È interessante che l'NTSB, specializzato nel formulare raccomandazioni sulla sicurezza aerea dopo gli incidenti, non sia d'accordo con le interpretazioni della FAA. I giudici del tribunale distrettuale, la cui esperienza nel settore dell'aviazione è probabilmente limitata ai viaggi dei passeggeri sulle compagnie aeree, hanno trovato il regolamento chiaro.
